住有所居新策！從“房住不炒”到“住有所居”

　　中國小康網 獨家專稿

　　文｜劉洪玉

　　住有所居很重要、很美好、萬眾期待，但實現起來并不容易。堅持“房住不炒”定位，顯然可以加速住有所居目標的實現，提高住有所居目標實現的質量。

　　破題的鑰匙 從滿足美好居住生活的住房需求角度，我們在解決了數量問題以后，目前還面臨著改善住房質量、優化住房結構等任務。圖片／TUCHONG

　　住房問題既是民生問題也是發展問題，關系人民安居樂業，關系經濟社會發展全局，關系社會和諧穩定。我國把“讓全體人民住有所居”作為當前住房政策目標，主要賦予了其三個方面的內涵：一是人人有房住，確保每個人住房權利的實現，不論是自有自住還是租??；二是住房量適當，滿足有尊嚴居住的需要，不存在過度擁擠問題，符合安全健康標準，社區和公共服務可及；三是經濟可負擔，家庭住房支出占可支配收入的比重合理，不過度擠占其他基本生活消費。

　　需要指出的是，隨著住房功能和住房政策的多維度擴展，住有所居的內涵中還逐漸融入了公平、包容、無歧視等。比如：為實現住房機會公平，要求每個人都能在現有的住房供應和住房保障體系中，找到適合自己的獲取住房的渠道，而且這些渠道是可進入、可負擔、可持續的；為實現住房過程公平，要求住房服務不能存在性別、年齡、職業、財富占有狀況等方面的歧視；為提升住房政策的公平性和包容性，要優先支持弱勢群體和特需群體解決住房問題，支持棚戶區和老舊小區更新改造。

　　對美好居住的向往是最大的背景

　　住房政策首先要有一個政策目標，然后圍繞這個目標的實現，去設計各種支持的政策，并輔之以各種配套的計劃或措施?！鞍驳脧V廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”是許多人耳熟能詳的詩句，從中我們可以感悟到古人在住房問題上的情懷和理想?！熬诱哂衅湮荨北还沤裰型獾脑S多執政者當作其治國安民的重要國策。根據當前和可預見的未來我國住房問題的特點，政府將我國住房政策的目標確定為“住有所居”，把解決新市民和青年人住房問題當作重點，把增加保障性住房供應尤其是保障性租賃住房供應當作主要措施。

　　實事求是地說，采用“住有所居”這四個字來概括描述新時代住房政策目標，主要是因為其通俗易懂、朗朗上口，并與教育、就業、醫療、養老等其他民生福祉要素共同構成了被俗稱為“民生七有”的新時代國家民生發展目標體系。此外，類似的表達方式比如“居者有其屋”，其中的“有”通常對應“擁有(Homeownership)”，把“租”排除在外。比如新加坡的“組屋”和我國香港特別行政區的“居屋”都是在“居者有其屋”理念下提供的可負擔的產權住房(Affordable Ownership Housing)?！白∮兴印敝械摹坝小眲t被廣泛認為更強調“占有(Occupancy)”，這樣就兼容了自住和租住兩種情景。

　　從前面的描述中可以看到，采用“住有所居”作為住房政策目標，并沒有什么特殊背景。但用“住有所居”描述的目標可以有階段性目標場景，其內涵的拓展空間廣闊而豐富，能伴隨經濟社會發展，在一個比較長的時期內，代表人民群眾不斷提升的美好居住生活愿望。這也就是住有所居目標的最大背景。

　　因時而變，因勢而變

　　回顧我國住房政策及其目標的演變過程，就會發現，2000年以前的住房政策目標，主要是通過城鎮住房制度改革，實現住房商品化和社會化，并以此來達到增加住房供應、緩和住房緊張的目標；市場力量參與供應的積極性調動起來以后，又從2005年開始出現了住房價格上漲過快、中低收入家庭住房矛盾突出的問題，所以住房政策的重點開始轉向住房市場調控、保障性安居工程建設以及棚戶區改造。到2019年，我國城鎮居民人均住房建筑面積達到39.8平方米，農村居民人均住房建筑面積達到48.9平方米，總體上解決了住房短缺問題。與此同時，我國累計建設各類保障性住房和棚改安置住房8000多萬套，幫助2億多困難群眾改善了住房條件，取得了舉世矚目的巨大成就。但隨著城鎮化進程的進一步發展，新市民和青年人住房困難問題凸顯，為其解決住房問題，是促進我國經濟增長社會發展的需要，是高質量城鎮化的需要，也是落實住房政策目標的需要。鑒于新市民和青年人的工作和居住呈現的較大流動性特點，加之人口集中流入城市普遍存在住房價格比較高的現狀，所以需要更多地通過發展租賃住房市場來解決。因此，當前我國住房政策的重點又轉移到“以發展保障性租賃住房為重點”“增加保障性住房的供給”的階段。

　　關于住有所居，還可以從住房發展的數量和質量目標維度考察。我國改革開放后城鎮住房發展的第一個目標，是2000年進入小康社會時的“小康居住目標”，當時該目標的具體描述是：人均住房（居?。┟娣e8平方米，家庭成員分得開、住得下，符合文明居住要求。后來有關部門又研究過2020年全面實現小康社會后的住房目標，比如原建設部政策研究中心就提出了“戶均一套房、人均一間房、功能配套、設施齊全”的發展目標。前述2000年目標重在面積數量，后面的目標兼顧了居住質量，都著眼于滿足居民基本生活需要。

　　目前有關機構正在研究未來一段時期，比如2035年、第二個100年（2049年）的住房發展目標，就更多地關注居住質量和居住環境，其中綠色健康、舒適宜居、智慧便捷成為關注重點。當然在數量上也提出了更寬松的標準，比如從2020年的戶均一套、人均一間，希望到2035年實現每戶一套、每人一間。雖然只是一字之差，但要在15年內實現，還需要做很多的努力。有關研究表明，考慮到閑置、季節性使用、交易或裝修等因素的影響，全國城鎮整體住房存量的套戶比（存量住房套數/家庭戶數）達到或超過1.15~1.17時，才有可能實現每戶一套；要想實現每人一間，大概率要實現每套住房的居室數比居住人口數多1。

　　總之，從滿足美好居住生活的住房需求角度，我們在解決了數量問題以后，目前還面臨著改善住房質量、優化住房結構等任務，尤其是優化住房的空間結構和產權或租買結構，還要應對經濟社會發展過程中人口流動、家庭小型化、住房可支付性等多重挑戰。以住有所居為目標，顯然更有彈性、韌性和可拓展性。

　　踐行國際共識，主動擔當作為

　　當然，國際住房政策的經驗與發展趨勢，也對我國選擇住有所居作為住房政策目標產生了一定的影響。

　　聯合國2015年發布的“2030年可持續發展議程”在“建設包容、安全、有韌性和可持續的城市和人類住區”愿景下，提出了“到2030年，確保人人獲得適當、安全和負擔得起的住房和基本服務，并改善貧民區”的住房發展目標。這是超越了政治制度、發展理念和發展階段等差異形成的全球共識，彌足珍貴。

　　2016年“人居III大會”提出來的城市愿景中，進一步把全球住房發展目標聚焦為，“改造現有住房和擴大住房存量，減少在質量和數量上存在的住房短缺；改善目前在非正規住區生活的8.81億城市人口的生活；確保到2030年新增的 11.8 億全球人口的住房機會” 。

　　國際住房政策的另外一個進展，就是越來越關注住房政策執行情況的評價，將包容性、效率、可持續等要求都細分為具體的指標，進行定量的評價。比如日本每年都會對其“住生活基本計劃”執行情況和目標實現情況進行評價。我國也在著手研究住有所居目標下的最低住房標準、改善住房標準和舒適住房標準，設定關鍵時間節點上居民在三類住房標準上分布結構的目標，以便通過考察各城市人口/家庭在不同住房標準上的數量分布，來跟蹤住有所居目標的實現情況。另外一個重要的工作就是實現城市住房發展規劃管理的標準化和規范化，希望建立起統一的國家住房供應體系框架，明確每一種住房供應類型的政策含義，將城市現存的各類住房供應統一規范后都納入這個框架體系，用統一的口徑編制規劃、實施計劃，各城市用共同的語言說同樣的事情，以實現對各地規劃落實情況、住有所居目標實現情況的科學評價，并基于評價結果的橫向與縱向比較，消除“應保盡?！?、政策性和保障性含混不清等問題。

　　堅持“房住不炒”，實現“住有所居”

　　人們常說，安居才能樂業。很顯然，實現住有所居，而且是“讓全體人民住有所居”，對個人和家庭而言有著多么重要的意義。從國家的角度看，住有所居與共同富裕等許多長期發展目標相輔相成，是國家富強、經濟繁榮、人民幸福、社會穩定的重要基石。

　　住有所居很重要、很美好、萬眾期待，但實現起來并不容易，因為住房問題長期而且復雜，不可能一蹴而就、一勞永逸。因此需要不斷完善住房制度，促進房地產市場穩定，建設可持續有韌性的住房保障體系。這就和“房住不炒”產生了關聯。

　　“房住不炒”是“房子是用來住的、不是用來炒的”這句話的口語化表達，是當前我國住房政策中的住房角色基本定位，旨在強調雖然住房兼具居住消費和資產投資的雙重屬性，但滿足人們居住需要的消費品屬性是其本質屬性，不能舍本求末。這就意味著住房政策設計，要充分發揮住房的使用功能，有效管控其投資功能，打擊住房投機行為，促進住房居住屬性回歸。

　　“房住不炒”定位顯然可以加速住有所居目標的實現，提高住有所居目標實現的質量。因為“房住不炒”定位是住房制度和政策設計的重要指導思想和出發點，在該定位指導下設計實施的房地產長效機制方案，就有利于抑制住房市場價格上漲，改善住房市場上的可支付性。類似的，在該定位指導下編制實施的住房發展規劃與策略，則有利于凝聚多方共識，有效拓展土地空間等相關資源供給，增加住房供應尤其是保障性住房供應。

　　倒逼質量提升和結構優化

　　住有所居目標對住房市場產生的影響，主要表現在帶動住房質量提升和促進住房供應結構優化兩個方面。

　　一是不斷提高的美好居住生活需要將促進住房質量不斷提升。綠色、健康、智慧、低碳、宜居，是人類住區和住宅建設發展的大趨勢。新建住宅要在現有基礎上，增加對室內空氣、水、光、聲、熱濕等環境的管理和智慧化管理服務系統的應用，加強對社區生活服務支持體系的建設，提高建筑結構和材料的安全耐久性能，延長建筑使用壽命，逐步增加零碳就緒建筑的占比等等。存量住宅也要通過更新改造普遍提高住房質量。我國以拆建為主的棚戶區改造任務已基本完成，正在實施以留改為主的老舊小區改造，對于實現全體人民住有所居目標意義重大。這些新建和改造住房需求，以及不斷增長的居住服務需求，為住宅產業的持續健康發展提供了一個堅實的基礎，也為行業的產品和服務創新提供了動力。

　　二是多元化的住房需求將促進住房供應結構優化，催生住房服務。這里的住房供應結構，主要是住房供應的市場、半市場和保障三個來源渠道的結構關系，以及出租和出售的結構關系。我國當前住房供應體系是市場加保障，商品住房完全由市場提供，保障性租賃住房在政策支持下由市場提供，公租房和共有產權住房由政府提供。政府提供和政策支持下市場提供都叫保障，實際上政策支持下的市場提供可以理解為半市場。目前房地產開發企業的主要注意力都在產權型商品住房供應上，但從實現住有所居目標的要求角度，需要提供大量的租賃住房尤其是保障性租賃住房。當然，租賃住房供應增加后，又衍生出住房投資、住房資產管理和住房租賃服務等行業經濟活動，這些經濟活動又會為增加住房消費提供基礎支撐。

　　當然，實現住有所居目標，還包括對住房的可負擔性、社區的包容性、政策的公平性和市場無歧視等方面的要求。滿足這些要求，還需要完善住房政策，穩定和規范住房市場。

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　　本文刊登于《小康》2021年11月下旬刊